Reforma da Previdência: Necessidade ou Conveniência?
REFORMA DA PREVIDÊNCIA: NECESSIDADE OU CONVENIÊNCIA?
SOCIAL SECURITY REFORM: NEED OR CONVENIENCE?
Diego Alex Toloto
Pós-graduando no curso de Direito Previdenciário da rede de ensino LFG/Anhanguera. Advogado. Contato: diegotoloto@gmail.com.
RESUMO
A reforma da Previdência Social brasileira tem sido muito falada e recomendada por diversos setores midiáticos e também políticos. Assim, em busca de aprofundamento diante da relevante e controversa temática, o trabalho buscará traçar breve conceituação da seguridade social, da própria previdência social, com ênfase ao sistema de custeio e, por fim, a discussão sobre a referida reforma da previdência brasileira, de maneira a identificar sua suposta importância para a adequada proteção social e manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.
Palavras-chave: Seguridade Social, Previdência Social, equilíbrio financeiro e atuarial, custeio, reforma.
ABSTRACT
The Brazilian Social Security reform has been widely spoken and recommended by several media and political sectors. Thus, in search of a deeper understanding of the relevant and controversial thematic, the paper will seek to draw a brief conceptualization of social security, of social security itself, with emphasis on the costing system and, finally, the discussion about the aforementioned Brazilian pension reform, way to identify its supposed importance for adequate social protection and maintenance of the financial and actuarial balance of the system.
Keywords: Social Security, Social Security, financial and actuarial balance, costing, reform.
INTRODUÇÃO
O pesquisador espera discutir com este trabalho científico os principais pontos do projeto de reforma da Previdência Social no Brasil, de maneira concisa, respeitando a modalidade textual de um artigo científico.
Serão destacados eventuais pontos positivos e/ou negativos da suscitada reforma, seus impactos na legislação e, sobretudo, na vida dos cidadãos brasileiros, segurados e dependentes do sistema constitucional de previdência social. Diante das informações relevantes que serão tratadas a partir do senso crítico da pesquisa, será possível a cada leitor tirar conclusões próprias (além da registrada pelo pesquisador) acerca da pertinência e necessidade de ampla discussão do tema no presente cenário do país.
Para compreensão do estado de coisas atual, imprescindível que seja feita a contextualização histórica, relatando brevemente a origem histórica dos eventos, conceitos e institutos que serão analisados. Assim, após a introdução, constará neste trabalho um breve relato histórico sobre a noção e origem da proteção social, bem como o surgimento da seguridade social.
Após o sucinto delineamento histórico do tema, serão abordados os pontos de maior relevância para construção de um firme fundamento sobre a real necessidade (ou desnecessidade) da Reforma da Previdência Social no Brasil. Considerando que os principais pontos são alvos de controvérsias políticas, acadêmicas e midiáticas, serão objeto de estudo: a legislação pertinente ao tema, a política fiscal e sua relação com a seguridade, a gestão do dinheiro público, o equilíbrio financeiro e atuarial e a suposta crise no sistema previdenciário brasileiro.
Buscando atingir finalidade proveitosa deste trabalho, será utilizada a pesquisa bibliográfica e empregado o método de abordagem dedutivo, levando-se em conta que, por meio de uma visão geral da universalidade de entendimentos doutrinários e jurisprudenciais, que são as preposições, se buscará uma conclusão específica acerca do tema proposto com relação à reforma da previdência, sua real necessidade e implicações na vida dos segurados e dependentes. Quanto ao método de procedimento, será adotado o comparativo, analisando-se as controvérsias (elementos) existentes, os posicionamentos doutrinários (dados, elementos), os precedentes jurisprudenciais (fatos, acontecimentos) sobre a reforma da previdência no Brasil, e comparando-se os entendimentos contrários e favoráveis.
Por fim, a partir das etapas acima explicadas, será apresentada a conclusão, que buscará servir mais de estímulo ao aprofundamento no tema do que apenas um encerramento dogmático da questão. Nesse sentido, o que se espera é que este texto ofereça contribuição ao debate de ideias e ao alicerce crítico de cada indivíduo que o ler, sem a pretensão utópica e incabível de esgotar o tema, fechando-o, portanto, de maneira reflexiva, jamais impositiva.
PANORAMA HISTÓRICO
A humanidade sempre esteve sujeita às contingências da vida nas suas diversas vertentes, individual ou coletivamente. A existência é uma jornada imprevisível pelo planeta, podendo ocorrer eventualidades, fatos que escapam ao controle e geram medos, empecilhos e dificuldades, ou simplesmente algo natural: o envelhecimento.
No entanto, para compreensão do surgimento e da evolução da técnica protetiva do seguro social, tanto no âmbito mundial quanto nacional, é indispensável analisar a evolução histórica do capitalismo e do pensamento liberal, assimilado paulatinamente no continente europeu por diversos instrumentos políticos, a saber: Petition of Right: 1628; Habeas Corpus: 1679; Bill of Rights: 1689, direitos denominados de primeira geração que tiveram como nascedouro as liberdades públicas expressas na Magna Carta do rei João Sem-Terra, de 1215 (ALENCAR, 2016).
Não é possível marcar historicamente, com precisão, o nascimento do capitalismo, porém, sua marca indelével tem sido a exclusão de parte da força de trabalho assalariada do acesso ao emprego. Por outro lado, os trabalhadores com acesso ao emprego, não tinham quaisquer tipos de amparo, tais como assistência médica, aposentadorias, pensões, além de estarem sujeitos à multas e castigos. Greves eram incogitáveis, pois eram consideradas casos de polícia. A multidão de trabalhadores nas ruas representava uma ameaça às instituições e à propriedade; as manifestações de revolta, por sua vez, eram severamente reprimidas (GENTIL, 2006).
O ideal de Estado liberal entendia o governo como um mal necessário, restringindo-o, com isso, ao mínimo necessário. Partindo desse pensamento, as pessoas seriam livres, o sucesso profissional e o bem-estar familiar dependeriam exclusivamente da dedicação e do mérito individuais, a famigerada meritocracia (IBRAHIM, 2015).
Entretanto, em decorrência das vivas e visíveis desigualdades sociais pressentes em todas as sociedades, os mais carentes nunca teriam chances de atingir patamar superior de renda, sendo massacrados pela tão divulgada igualdade de direitos. Ocorre que, na verdade, as pessoas necessitam de igualdade de condições. Uma sociedade realmente justa, onde o progresso individual seria realmente proveniente da dedicação e do esforço do indivíduo, só se pode cogitar partido da isonomia, isto é, da efetiva igualdade de condições (IBRAHIM, 2015).
O surgimento da proteção social foi preponderantemente proporcionado pela sociedade industrial, na qual a classe trabalhadora era dizimada pelos acidentes do trabalho, exploração da mão de obra infantil, vícios como o alcoolismo, etc. Com a renda desses trabalhadores sendo unicamente obtida pelos seus salários, sem quaisquer outras proteções, a insegurança econômica era excepcional. Aliada a esse fator, havia a lei da oferta e da procura, perversa nesse momento histórico, considerando o êxodo rural acentuado (IBRAHIM, 2015).
Com foco nessa realidade é possível mensurar a importância da participação estatal, por meio de instrumentos legais, efetivando correção ou, no mínimo, redução das desigualdades sociais. Ademais, o Estado não pode aceitar a desgraça de seus cidadãos como resultado de sua falta de cuidado com o futuro, devem ser estabelecidos, necessariamente, mecanismos de segurança social (IBRAHIM, 2015).
Essa grave falta de amparo só passou a ser reconsiderada no século XIX, como se pode perceber na leitura do trecho que segue:
O trato dos problemas sociais do desemprego, miséria, doença e pobreza só foi reavaliado no século XIX, quando o modo de produção capitalista já estava consolidado havia várias décadas e o sistema fabril já se tinha generalizado na Europa e nos Estados Unidos. Havia uma crescente deterioração das condições de vida e de trabalho dos operários provocada pela maquinização das fábricas. Era grande o número de homens, mulheres e crianças à procura de emprego. Os salários eram muito baixos. A jornada de trabalho tinha duração de 15 horas ou mais. Os edifícios das fábricas eram mal iluminados, com ambientes fechados e insalubres. Não havia segurança no trabalho. Os acidentes eram constantes. Mal alimentados e mal pagos, os operários habitavam os bairros pobres das cidades industriais, sem infra-estrutura de água e de esgotos, convivendo com doenças de toda espécie (GENTIL, 2006, p. 70).
Com relação à questão nacional, deve-se fazer referência às décadas anteriores, pois o período histórico relativamente curto e recente, compreendido entre a década de 1990 e os dias atuais, é originário de um processo de surgimento de uma nova ordem econômica internacional que se inicia no mundo capitalista na década de 1970, atingindo a realidade brasileira de forma específica (GENTIL, 2006).
O desenvolvimento das bases estruturais do sistema de proteção social brasileiro se deu a partir de um longo processo, marcado por avanços e retrocessos, intercalados e muitas vezes intrincados:
No período correspondente aos anos de 1930 a 1988, houve no Brasil um processo longo de estruturação das bases institucionais e financeiras de um sistema de proteção social. O ano de 1988, entretanto, foi um marco histórico para esse sistema. Foi apenas em 1988 que se desenhou, pela primeira vez na história do País, o embrião de um efetivo sistema de proteção social universal e redistributivo. Essa conquista veio após o regime militar e foi impulsionada na luta pelo restabelecimento da democracia. Quando, no Brasil, porém, se instituía, através da Constituição Federal de 1988, um sistema de seguridade social nos moldes dos países capitalistas centrais do pós-guerra, esse paradigma já estava na contramão do movimento do capitalismo em escala mundial. O welfare state europeu, uma das marcas da era dourada do capitalismo, era questionado em seus princípios básicos. Uma seguridade social generosa e igualitária estava em desarmonia com a perspectiva liberal-conservadora que então se tornara hegemônica, num mundo de economias abertas, desreguladas e fortemente competitivas e que exigiam reformas que aniquilavam valores erguidos num período de democracia e prosperidade (GENTIL, 2006, p. 68).
A partir desses fatos que usualmente ocorrem na vida dos seres humanos, originou-se o pensamento de proteção, posteriormente seguro e, atualmente, o que é chamado no Brasil de Seguridade Social, tratando-se de um neologismo, expandindo o conceito de seguro.
A expressão adotada pelo Constituinte de 1988 foi Seguridade Social, tendo sido alvo de críticas, por pesquisadores de viés liberal pela ampla gama de ações que contempla, mas também pela ordem terminológica, tendo em vista que o termo correto para a língua portuguesa seria segurança, não seguridade (IBRAHIM, 2015).
A utilização da expressão mencionada no parágrafo acima se justifica pelos aspectos a seguir:
[...] foi objetivo do constituinte originário criar um sistema protetivo, até então inexistente em nosso país, e certamente os autores de língua espanhola tiveram sua influência na elaboração da norma. O Estado, pelo novo conceito, seria responsável pela criação de uma rede de proteção, capaz de atender aos anseios e necessidades de todos na área social (IBRAHIM, 2015, p. 5).
As informações e conceitos ora tratados ganham sua forma legislativa no caput do artigo 194, da Constituição Federal de 1988, pois esse artigo define a seguridade social brasileira como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (BRASIL, 1988).
Para uma compreensão mais profunda, convém colacionar o ensinamento de Fábio Zambitte Ibrahim ao citar Wagner Balera:
[...] para uma completa compreensão da seguridade social, é necessário vislumbrar-se a importância e alcance dos valores do bem-estar e justiça sociais, os quais são, de fato, bases do Estado brasileiro, assim como diretrizes de sua atuação. A seguridade social é então meio para atingir-se a justiça, que é o fim da ordem social (BALERA, 2004 apud IBRAHIM, 2015, p. 5).
A partir dessa contextualização histórica, é possível perceber a importância da evolução da proteção social, culminando no que hoje é chamada de seguridade social, que se desdobra, no Brasil, com a Carta de 1988, em previdência, saúde e assistência.
Os direitos sociais foram ampliados pela Constituição de 1988 de maneira singular, visto que superou nessa área todas as constituições brasileiras antecedentes. Garantiu, por exemplo, aposentadorias e pensões com piso de um salário-mínimo, assim como instituiu o pagamento de benefício assistencial no valor de um salário-mínimo a todos os deficientes e idosos, independentemente de terem contribuído para a previdência social, atendidos os requisitos estabelecidos em lei (CARVALHO, 2018).
Assim, também é um exemplo de conquista a elevação da aposentadoria dos trabalhadores rurais ao piso de um salário-mínimo. Apesar das restrições à implementação dos benefícios, principalmente os de caráter assistencial, como o referido no parágrafo anterior, são avanços valorosos. Entretanto, a questão da previdência social no Brasil é sempre complexa. Justifica-se que o principal problema da previdência brasileira está nos benefícios previdenciários, sobretudo nos valores das aposentadorias. Essa foi uma das principais justificativas usadas para fundamentar a necessidade de reformas nos sistemas, principalmente com relação à previdência relativa ao funcionalismo público (CARVALHO, 2018).
O Brasil, apesar de ser o oitavo país no mundo em termos de produto interno bruto, é um dos países com maior desigualdade social no planeta. Eis uma das maiores dificuldades na área social: a persistência das desigualdades sociais que caracterizam o país desde a independência, não sendo incorreto dizer desde o período colonial (CARVALHO, 2018).
Retomando a questão previdenciária, autores, pesquisadores e mídias sustentam que o problema do déficit ainda persiste, contribuindo para as recentes (com raízes antigas) pressões no sentido de reduzir o custo do Estado. Essa onda de suposto déficit e redução da proteção estatal vem tomando grandes proporções. Pode-se esperar que propostas mais radicais como a da privatização do sistema previdenciário ganhem força no cenário atual (CARVALHO, 2018).
Diante desse brevíssimo panorama histórico, pode-se notar e enfatizar a importância do surgimento do conceito de proteção social, bem como seu desenvolvimento, especialmente no contexto nacional dos direitos sociais, desaguando na consagração de um sistema de seguridade, abrangente, protetivo e complexo, criado historicamente com a marca da redemocratização e consequente promulgação da Carta Magna de 1988.
LEGISLAÇÃO PERTINENTE AO CASO
A Constituição de 1988 foi fruto da tentativa de superação do longo período ditatorial vivido no Brasil. Uma de suas características, visando rechaçar o retorno de governos discricionários e, assim, restabelecer a paz social, é o fato de ser analítica, ou seja, tratar dos temas que o constituinte considerou fundamentais de maneira minuciosa.
Os artigos 194 ao 214, da Carta Magna, estão inseridos no título denominado “Da Ordem Social” e tratam da seguridade social brasileira, que se divide em saúde, previdência e assistência social.
Conforme mencionado alhures, o caput do artigo 194, da Constituição Federal de 1988, define a seguridade social brasileira como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (BRASIL, 1988). O parágrafo único desse artigo estabelece os objetivos (fundamentos) da seguridade social, para o fim deste estudo pode-se destacar o inciso VI: diversidade da base de financiamento. O artigo 195 do diploma constitucional, por sua vez, trata do financiamento da seguridade social, tema fundamental para este trabalho, tendo em vista as alegações de que a reforma na previdência é necessária em decorrência de déficit financeiro desse sistema. Assim está expresso na Constituição:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (BRASIL, 1988).
Conjugando-se os fundamentos constitucionais da seguridade social, em especial o da diversidade da base de financiamento, com o artigo transcrito acima, é possível inferir que há, de fato, uma ampla base de financiamento da seguridade social brasileira. Nesse sentido, diferentemente do que é afirmado por políticos e mídia partidários da reforma, os benefícios e aposentadorias não são custeados somente pelos trabalhadores ativos no mercado.
Ao contrário das inverdades propagadas por leigos e reformistas, além da amplitude da base de financiamento da seguridade social, o sistema previdenciário ainda conta com contribuições exclusivamente previdenciárias, ou seja, contribuições cujas receitas sequer podem ser destinadas à saúde ou à assistência social. Assim estabelece o artigo 167, inciso XI, da Carta Política:
Art. 167. São vedados: XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 (BRASIL, 1988).
Seguindo os princípios constitucionais, a legislação infraconstitucional também trata dos temas de financiamento e custeio da seguridade social, especialmente a lei 8.212/1991, que dispõe sobre a organização da seguridade social, institui plano de custeio, e dá outras providências. Os artigos 10 e 11 dessa lei repetem a essência do artigo 195 da Constituição.
Nesse sentido, a Constituição e a legislação infraconstitucional instituíram as seguintes contribuições básicas que financiam a seguridade social: a) contribuição dos empregadores e trabalhadores à seguridade social (exclusivamente previdenciárias); b) Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS); c) a extinta Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF); d) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); e) concurso de prognóstico; f) possíveis contribuições residuais (artigo 195, § 4º, Constituição Federal).
Demonstradas as previsões constitucionais e legais sobre o financiamento (e a diversidade de sua base) da seguridade social, importante fazer análise de mais dois dispositivos, a saber, o artigo 250 da Constituição e o artigo 16 da lei 8.212/91. O artigo 250 da Constituição fala sobre a criação de um fundo, pela União, para assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social; o artigo 16 da lei 8.212/91, especificamente seu parágrafo único, diz que a União é a responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da seguridade social. Convém transcrevê-los:
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desse fundo (BRASIL, 1988).
Art. 16. A contribuição da União é constituída de recursos adicionais do Orçamento Fiscal, fixados obrigatoriamente na lei orçamentária anual (BRASIL, 1991).
Parágrafo único. A União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da Seguridade Social, quando decorrentes do pagamento de benefícios de prestação continuada da Previdência Social, na forma da Lei Orçamentária Anual (BRASIL, 1991).
Destarte, evidente que a seguridade social também deverá ser financiada por recursos provenientes da União, além das já referidas contribuições sociais, parte da Carta Maior que permanece inalterada, apesar das desinformações e ataques políticos nessa área.
O sistema de seguridade social foi criado a partir dessa estrutura de financiamento, alicerçado em sólidas e diversificadas bases de financiamento garantidas constitucionalmente. A Constituição estabeleceu, assim, que o governo deve participar com recursos do orçamento fiscal para atender as necessidades da seguridade social, entretanto, o inverso não é (e não pode ser) verdadeiro (GENTIL, 2006).
As proposições de alterações legislativas (principalmente a Proposta de Emenda à Constituição - PEC 287/2016), além de desconsiderarem toda a técnica legislativa acima exposta, estão desconsiderando a questão social brasileira, marcada pelas desigualdades sociais (Conforme Marcelo Corrêa, 2018, o Brasil é o 10º país mais desigual do mundo, de acordo com o índice de Gini).
Assim como foi feito com a reforma trabalhista, aprovada com vacatio legis absurdamente curta para um tema de alta complexidade (sem adentrar o mérito do tema, o que aqui não cabe), políticos e congressistas almejam a aprovação da reforma da previdência em detrimento dos direitos humanos e dos direitos sociais, violando a Declaração Universal dos Direitos Humanos, direitos fundamentais constitucionais e o princípio do não retrocesso social.
O artigo 3º da Constituição aduz acerca dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, a saber:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988).
Para implementação de qualquer reforma de cunho social, imprescindível que se atente, especialmente, ao inciso III do artigo citado acima, considerando primeiramente os impactos positivos para a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais. Há se destacar também o artigo XXV, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, que afirma o seguinte:
1. Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe, e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle (ONU, 1948).
Seguindo as diretrizes desse dispositivo basilar dos direitos do homem, que prevê a subsistência digna para casos de contingências da vida, não há justificativa plausível para alteração da legislação previdenciária nos moldes da PEC 287/2016, segundo os parâmetros constitucionais e infraconstitucionais ora apresentados, que deixam claro que a técnica legislativa se erigiu solidamente, no caminho correto, prevendo amplitude de financiamento do sistema de seguridade social.
Ademais, alinhavando toda a malha dos direitos sociais e dos dispositivos legais acima analisados, há o princípio do não retrocesso social ou da proibição da evolução reacionária. Assim, o legislador, ao regulamentar os direitos, deve respeitar seu núcleo essencial, fornecendo as condições para a implementação dos direitos constitucionalmente assegurados (LENZA, 2014). Deve ser observado o princípio da vedação ao retrocesso, conforme escreve Pedro Lenza ao citar Canotilho:
Segundo anotou Canotilho, “o princípio da democracia econômica e social aponta para a proibição do retrocesso social. A ideia aqui expressa também tem sido designada como proibição de ‘contrarrevolução social’ ou da ‘evolução reacionária’. Com isto quer dizer-se que os direitos sociais e econômicos (ex.: direito dos trabalhadores, direito à assistência, direito à educação), uma vez alcançados ou conquistados, passam a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional e um direito subjetivo” (CANOTILHO, 2003 apud LENZA, 2014, p. 1.197).
Portanto, toda proposta de reforma que afete os direitos sociais já conquistados, deve considerar os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais relativos à matéria, zelando pelo não retrocesso social em todas as propostas e circunstâncias. Há que se considerar a declaração universal dos direitos humanos, a dignidade da pessoa humana, os fundamentos e objetivos da nação, bem como o bem-estar social na realidade do Estado Social de Direito. Não deve sequer ser cogitada qualquer reforma que afronte os dispositivos ora transcritos, colocando na conta do trabalhador brasileiro um suposto déficit que não lhe pertence, agravando a desigualdade social já crítica no país.
COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – CPIPREV
Com o fervor das discussões e debates sobre uma possível reforma no sistema previdenciário nacional, em abril de 2017 se iniciou uma Comissão Parlamentar de Inquérito da Previdência Social – CPIPREV, para apuração das contas públicas, análise de documentos, pareceres de estudiosos e de diversos setores representativos das classes envolvidas na questão.
As reformas previdenciárias são fundamentadas no discurso de um suposto déficit. Não foi diferente na ocasião mais recente no país, também sob o argumento da existência de um déficit importante e crescente, o governo lançou a PEC 287/2016, em tramitação no Congresso Nacional, com efeitos nada benéficos à previdência brasileira (SENADO FEDERAL, 2017).
O resultado da CPIPREV foi um relatório de 304 páginas, após oitiva de gestores, estudiosos da área previdenciária e de proteção social, militantes classistas e sindicais, políticos e usuários da Previdência. Após seis meses de trabalho, com análise de documentos oficiais, pesquisas e leituras de trabalhos técnicos, foram levantadas questões de caráter central que não podem ser desprezadas e serão apresentadas a seguir (SENADO FEDERAL, 2017).
Nas primeiras décadas de qualquer regime previdenciário de repartição, os anos iniciais de instituição e funcionamento devem acumular recursos, pois serão necessários em virtude da futura aposentadoria de grandes levas de trabalhadores. Entretanto, os recursos previdenciários foram alvo de significativas apropriações por parte da União ao longo da história, principalmente em períodos de maior liquidez, quando havia elevados montantes em caixa, em decorrência da alta relação entre trabalhadores ativos, aposentados e pensionistas. O período em referência se deu entre 1940 e 1980, caracterizado pela utilização indevida e não restituível dos recursos previdenciário pelo Governo Federal (SENADO FEDERAL, 2017).
Nesse caso, a apropriação de vultosas quantias pelo Governo Federal foi utilizada para construção da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), da Fábrica Nacional de Motores, da Companhia Nacional de Álcalis, da Companhia Vale do Rio Doce, de Brasília, da Ponte Rio-Niterói, da Rodovia Transamazônica, entre outras apropriações. O prejuízo mensurado por especialistas aos cofres previdenciários é de aproximadamente R$ 5 a 7 trilhões, montante absolutamente irrecuperável, sequer em longo prazo (SENADO FEDERAL, 2017).
Na história nacional mais recente, anos 1990 em diante, houve a institucionalização da retirada de recursos da previdência, com a criação da DRU (Desvinculação de Receitas da União). Com a criação desse instituto, parcelas significativas dos recursos originalmente destinados à Previdência foram redirecionadas. Conforme estimativa da ANFIP (Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil), entre 2005 e 2014, foi retirado da Previdência, via DRU, um montante de R$ 500 bilhões. Em 2016 foi elevado o percentual de desvinculação de 20% para 30%, ou seja, as apropriações do sistema previdenciário brasileiro serão ainda maiores (SENADO FEDERAL, 2017).
Além das retiradas de recursos previdenciários feitas pela União, como explicado no parágrafo anterior, apesar da previsão constitucional de dotação de recursos do tesouro como uma das fontes ordinárias de financiamento da Previdência, tal medida nunca foi devidamente efetivada pelo Governo Federal. Pode-se afirmar que durante toda a existência do sistema previdenciário nacional, a participação do Estado em termos de contribuição direta aos cofres da Previdência sempre se deu de maneira deletéria e não institucionalizada (SENADO FEDERAL, 2017). Ademais, há que se destacar a utilização de recursos de maneira diversa da pensada pelo constituinte originário, além da indevida criação de mecanismos de isenção fiscal e parafiscal, como expresso no Relatório da CPIPREV:
Na verdade, o governo, contrariando a própria percepção do legislador constituinte originário, percebe a utilização de recursos do Tesouro não como a parcela de contribuição do ente governamental ao sistema, mas como mera e eventual prática de cobertura de déficit, como algo extemporâneo e casuístico. Desse modo, ao contrário do que ocorre em outros países, onde a participação dos recursos fiscais é tida como parte integrante do financiamento da previdência, no Brasil é vista como um gasto adicional e fortuito para cobrir resultados negativos. Há ainda de parte do governo uma recorrente prática de criação de mecanismos de isenção fiscal e parafiscal para empresas e entidades diversas, algo que também tem contribuído negativamente para as contas da Previdência. Além disso, muitas empresas públicas, como no caso da caixa Econômica Federal e do Banco do Brasil, têm negligenciado suas obrigações para com a Previdência, acumulando enormes débitos (SENADO FEDERAL, 2017, p. 211).
Prosseguindo na análise, considerando as contas que alicerçam os argumentos reformistas, é possível inferir que as estimativas e cálculos governamentais foram elaborados de modo equivocado, acabando por forjar uma situação artificialmente grave, com intuito de acabar com o sistema público de previdência e criar um novo e grande campo para atuação das empresas privadas. Há comprovação no Relatório da CPIPREV de que as estimativas que serviram de base para a recente proposta de reforma previdenciária são tecnicamente imperfeitas, eivadas de imprecisões e erros. Acrescente-se, ainda, que foi tomado como base dos cálculos um ano de recessão econômica, logo, partindo de parâmetros de crise. Evidentemente, o resultado das projeções foi um futuro exageradamente caótico, visto que os parâmetros utilizados foram fortemente irrealistas (SENADO FEDERAL, 2017).
Como mencionado no tópico da legislação pertinente ao caso, há grande injustiça quando são ceifados direitos humanos, fundamentais e sociais dos cidadãos em virtude da má gestão das finanças públicas. Assim, uma das informações não veiculadas pela maior parte da mídia se refere à crescente dívida ativa, a saber:
De acordo com os cálculos do SINPROFAZ a dívida previdenciária levando em conta as três esferas de governo tem um acúmulo anual da ordem de R$ 500 bilhões/ano. Do ponto de vista governamental, a dívida da previdência em âmbito federal reconhecida chega a um montante de mais de R$ 450 bilhões. É certo que parte desta dívida se refere a passivos de empresas já extintas, caso da Vasp, Varig e Transbrasil. Entretanto empresas importantes como a JBS, com uma dívida de R$ 2,4 bilhões, a Associação Nacional Luterana do Brasil, R$ 1,8 bilhão, a Marfrig Global Foods, R$ 1,1 bilhão, o Instituto Candango de Solidariedade R$ 850 milhões, instituições financeiras como o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o Bradesco, entre outros, compõem um extenso rol de devedores. Esse quadro é de um crescente aumento da dívida ativa o que é reforçado pelo fato da legislação atual ser bastante permissiva para com os devedores (SENADO FEDERAL, 2017, p. 212).
Sem embargo, além da enorme dívida ativa nos termos citados acima, há o frontal descumprimento de dispositivos constitucionais por parte do Estado, favorecendo as empresas em detrimento da Previdência. Nos moldes do artigo 195, § 3º, da Constituição Federal, “a pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios fiscais ou creditícios” (BRASIL, 1988). Todavia, esse dispositivo constitucional não vem sendo cumprido, pois empresas como JBS S.A., Mafrig Global Foods, entre outras, tiveram acesso a financiamento do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), assim como outras empresas devedoras têm participado de licitações públicas e benefícios fiscais (SENADO FEDERAL, 2017).
O próprio Relatório da CPIPREV apresenta uma síntese didática, que resume as atuações negativas do Governo brasileiro em termos financeiros relativos à Previdência Social:
(i) uma reduzida e errática participação contributiva nos termos do pacto tripartite (trabalhadores, empresas e Estado); (ii) a utilização dos recursos do fundo previdenciário para políticas de construção de grandes obras sem o devido retorno financeiro; (iii) a destinação de recursos previdenciários para outros gastos de interesse do governo mediante a aplicação de mecanismos como a DRU; (iv) a leniência para com as empresas devedoras; (v) o acúmulo de débitos previdenciários por parte das próprias empresas públicas; e finalmente; (vi) descumprimento do preceito constitucional em relação a muitas empresas que são devedoras da previdência, que apesar de sua condição de inadimplência, têm tido acesso a programas governamentais de crédito, benefícios fiscais, isenções, entre outros (art. 195, §3º) (SENADO FEDERAL, 2017, p. 212).
Por fim, oportuno salientar que o Relatório da CPIPREV afirma, com sólidos fundamentos técnicos, que inexiste déficit da Previdência Social ou da Seguridade Social, fazendo ressalva de que eventual resultado negativo deve ser considerado sob o prisma do conjunto agregado das contas públicas, uma vez que eventual déficit ou superávit depende do comportamento da arrecadação e da administração das despesas em um determinado exercício fiscal. Em suma, a conclusão do Relatório aponta seguramente que inexiste o tão alardeado e grave déficit previdenciário, afirmando que o cerne da questão são as diferenças metodológicas de cálculos e estudos, guiados pelos interesses de cada setor ou classe (SENADO, 2017).
CONCLUSÃO
Analisando-se a evolução histórica dos conceitos de seguridade social e proteção social, a legislação vigente de maior importância e os resultados da CPIPREV, foi possível constatar que não há déficit nos cofres previdenciários, muito menos nos moldes propalados pela imprensa, mas sim uma metodologia equivocada aplicada aos cálculos e também às notícias veiculadas, tornando palatável uma proposta de reforma que alivia o fardo e as dívidas das empresas, mas onera e faz o trabalhador pagar um preço caro por uma dívida que não é sua.
A legislação vigente é harmônica e prevê uma ampla base de financiamento da seguridade social, com variadas fontes de custeio, sendo logicamente decorrente desse sistema um saudável equilíbrio financeiro e atuarial.
Contudo, é possível constatar a má gestão das receitas da seguridade social por parte do governo federal, desde 1940 (no mínimo), fazendo apropriações diversas, para variadas finalidades, utilizando o dinheiro dos trabalhadores brasileiros para fins diversos da proteção social por eles tão batalhada e igualmente merecida. As apropriações se iniciaram sem qualquer previsão legal, após a Constituição de 1988, mesmo não sendo objetivo do poder constituinte originário, ganharam disfarce moral a partir de chicanas de legalidade, por exemplo, com a criação da DRU.
Portanto, há nítido conflito de interesses entre a classe trabalhadora, empresários e políticos, pois em vez de se efetivar um eficaz sistema de cobrança das elevadas dívidas das empresas à Previdência, estão se efetivando eficazes mecanismos, moralmente aceitos em virtude dos disfarces da crise, da legalidade, do déficit e da falsa propaganda, para, mais uma vez na “roda” da história, fazer o povo pagar o preço dos abusos cometidos por uma pequena parte da população que não necessita de aposentadoria.
Diante disso, o aparelhamento estatal deveria respeitar a Constituição, a legislação vigente e, especialmente, o princípio do não retrocesso social, preservando os importantes direitos sociais já conquistados. Para isso, o Estado brasileiro deveria concentrar seus esforços em corrigir as distorções referentes à DRU, ao parcelamento e reparcelamento de dívidas tributárias (com perdão de multas, juros e correção monetária e encargos legais), aos possíveis erros e fraudes no pagamento de benefícios, ao fortalecimento das auditorias-fiscais, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), assim como uma eficaz cobrança da dívida ativa da fazenda pública, a partir de alterações legislativas que se fizerem necessárias, aparelhamento e fortalecimento do sistema já existente.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília-DF, 5 de outubro de 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 24 de novembro 2018.
BRASIL. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Diário Oficial da União, Brasília-DF, 24 de julho de 1991. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8212cons.htm>. Acesso em: 24 de novembro 2018.
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IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de direito previdenciário. 20ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2015. 942p.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 18ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014. 1.452p.
ONU, Assembleia Geral da. Declaração Universal dos Direitos Humanos. (217 [III] A). Paris: 1948. Disponível em: . Acesso em: 24 de novembro 2018.
SENADO FEDERAL. Comissão Parlamentar de Inquérito do Senado Federal destinada a investigar a contabilidade da previdência social, esclarecendo com precisão as receitas e despesas do sistema, bem como todos os desvios de recursos (CPIPREV): Relatório Final. Brasília, 2017. Disponível em: . Acesso em: 24 de novembro 2018.
GLOSSÁRIO
ANFIP: Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
COFINS: Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
CPIPREV: Comissão Parlamentar de Inquérito da Previdência Social
CPMF: Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira
CSLL: Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
CSN: Companhia Siderúrgica Nacional
DRU: Desvinculação de Receitas da União
INSS: Instituto Nacional do Seguro Social
PEC: Proposta de Emenda à Constituição
PGFN: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
